“文件式”执法致多地耕地?；ぁ爸缴咸副?/p>
耕地上种树为何6年整改不了？《经济参考报》记者在调查中发现，在国家实施“最严耕地保护制度”的情况下，仍有一些地方基层存在早就被发现的违法占用耕地事件，因基层政府相关职能部门的“文件式”执法而未予整治纠正，导致耕地?；ぴ诼涫挡忝姹涑伞爸缴咸副?，而地方经济诉求未被满足是其重要原因。
专家建议，耕地?；ふ呗涫档轿唬η炕曰阒澳懿棵诺亩讲楹妥吩?；同时，应从多方面综合考虑，“70后不愿种地、80后不会种地、90后不提种地”这类现象背后反映出的是土地对于农民的吸引力开始下降，应从根本上完善制度，提高耕地收益。
“文件式”执法保护不利
2008年，金溪县国土资源局为补充重点项目占用耕地，实施了一项名为“造地增粮富民”的旱地开发工程。2009年4月，项目竣工时共新开发旱地1700余亩，并由江西正邦林业开发有限公司通过竞标，获得了29.5年的承包经营权。
根据国家对于耕地保护和项目验收的相关规定，金溪县国土资源局与正邦林业公司签订的承包合同上约定，承包方只能在新开发的耕地上种植油菜、大豆、西瓜、玉米等农作物，不得擅自改变土地用途。
而实际上，就在正邦林业公司承包的第二年，就以种植农作物亏本为由，开始在承包地上大规模种植芳樟经济林。2010年6月，金溪县国土资源局发现了企业的违规行为，并对该企业下达过限期整改通知书。
2016年7月中旬，记者在金溪县当年开发的旱地现场看到，虽然距金溪县国土资源局下达整改通知的时间已过去6年，但企业并没有恢复这些耕地的用途。正邦林业公司金溪县负责人郑福昌坦承，他们知道改变土地用途是违规行为，但从公司的收益角度来看，种植芳樟收益更大。
记者在采访过程中发现，基层政府相关职能部门采用类似“文件式”执法，导致耕地?；び忻奘档牟⒎墙龃艘焕?/p>
在江西九江县，当地国土资源部门于2014年就发现了当地林业局的退休干部刘英勇违法占用耕地建房。但是，此后在长达一年半的时间中，县里的联合执法部门仅仅以下达文件、口头通知的形式，要求当事人整改，事情一直悬而未决。直至媒体曝光，当地才采取有效措施进行处理。
耕地?；ぁ拔募健敝捶ú⒉幌始Ｔ诠愣⊙艚幸蛔谑蚱椒矫着┯猛恋乇坏钡啬掣鎏謇习宸欠ㄕ饔玫氖录?，从2008年开始，当地国土部门在8年内连下4道土地行政处罚决定书，但是却没有实质性的强制整改行动。非法征地行为不仅未得到阻止，占地面积却越变越大。
文书“令牌”难挡经济利益诉求
记者了解到，虽然金溪县新开发的旱地大部分成了企业经济林，改变了土地用途。但当地仍旧将这些旱地作为耕地纳入了占补平衡范畴。
金溪县国土资源局局长吴少华坦言，这样做肯定是不合适的。
国土资源部门之所以既没有强制要求企业整改，还将这块已不是耕地的“耕地”纳入占补平衡范畴，背后是支持地方经济发展的压力。
吴少华说，一方面金溪县发展快、用地需求大，国土部门只能通过耕地占补平衡政策解决。另一方面，金溪县以芳樟为原料的香料产业发达，正邦林业公司又是大企业，种芳樟对县里经济发展有利，所以不好采取强制措施。
同时，吴少华表示，因为没建设灌溉设施，那块旱地作为耕地使用存在缺陷。在农村一些良田都会抛荒的情况下，如果要求只能种植农作物，很难承包出去。
九江县国土资源局副局长赵宋记告诉记者，“文件式”执法有时也是“无可奈何”。对于治理农村违建来说，国土资源部门基层工作人员人数有限，难以时刻盯住每一起违法行为整改情况。
“此外，对耕地?；じ褐饕鹑蔚墓敛棵?，对破坏耕地的违法行为没有强制执法权。一些处罚措施的强制执行，必须要通过法院走程序?！闭运渭撬?，因为比较麻烦，有时难免出现以“文件”处罚代替实际执法的情况。
与此同时，九江县国土资源局另一名干部向记者表示，对于退休干部违章建房，县国土资源局和镇里肯定有责任。但是，因为近年来宅基地比较难申请，在农村未批先建、违法占用耕地建设房屋情况确实比较普遍。涉及老百姓的住房需求，管理起来确实比较困难。
与此同时，记者还了解到，在处理违法占用、使用土地的行为时，部分地区甚至存在以罚代管的情况。这种做法降低了职能部门严格执法的意愿，一纸文书的“文件式”执法反而成为规避“不作为”责任的“挡箭牌”。
采访中，一名欲将耕地建房出售给记者的村民表示，在当地如果“能找到人”，即使违法建房出售被发现，只要交一些钱就不会被追究。而另一位违法占用耕地建房受访者则明确表示，当初就是因为相关部门?？詈缶兔辉僮肪?，自己才会把房子建起来。
耕地?；せ剐杓忧慷讲?/p>
截至记者发稿，九江县有关部门已通过联合执法将刘英勇的违建房拆除，并决定在全县范围内展开?；じ氐淖ㄏ钚卸?，并对因不认真履行职责，造成违规建房的主要责任单位和责任人进行问责。
金溪县国土资源部门再次对责任方下达了改正违法、违规行为，恢复耕地用途的通知。吴少华表示，如果企业这次再不进行整改，将于今年9月份收回企业对耕地的承包经营权。
2016年6月，经国务院同意，国土资源部会同有关部门组织编制的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）调整方案》印发实施。《调整方案》要求，坚持最严格的耕地?；ぶ贫群妥钛细竦慕谠加玫刂贫取?/p>
记者梳理发现，近年来，除了个人和企业违法、违规占用耕地的行为难以禁绝，一些政府部门知法违法，因非法占用耕地而被约谈或者通报的事情也时有发生。2015年8月，国土资源部官网就对重庆市合川工业园区违法占地案、宁夏回族自治区银川市永宁县违法占用基本农田开发闽宁产业城案、内蒙古山路能源集团有限责任公司违法占用耕地建设光伏电厂案等6起国土资源违法违规案件进行了通报。
相关专家认为，无论是对个人和社会经济组织违法占用耕地进行“文件式”执法?；?，还是部分地方违法占用耕地，虽然存在一些客观原因，但是本质上所反映的问题还是，目前耕地?；ひ馐恫磺?、执法不严。
耕地?；な鹿毓业牧甘嘲踩枪叵滴夜煤蜕缁峥沙中⒄沟娜中哉铰晕侍?。中国社会科学院农村问题研究所研究员李国祥表示，对于?；じ亟雎湓谖募胶涂诤派系男形枰鹬厥?，有关部门对此要进行调查，追究履行职责不力的单位及相关负责人的责任，强化基层政府和职能部门落实耕地?；ぴ鹑蔚囊馐?。
与此同时，李国祥表示，除了强化督查和追责，对于这些事件背后的深层次原因，以及基层耕地?；ぶ写嬖诘囊恍┛凸勰训悖喙夭棵乓灿猩钊肓私?，寻找解决办法。（秦宏 胡喆 胡晨欢）
